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Kein Zweigpraxiszuschlag der Zahnärztekammer

In seinem Urteil vom 02.08.2011 stellt das OVG Nordrhein-Westfalen fest, dass ein pauschaler Zuschlag für Zweigpraxen in Höhe des Zuschlags für eine (Erst-) Niederlassung insbesondere bei mangelnder Härteklausel gegen das Äquivalenzprinzip verstößt.

Der Sachverhalt
Bei den Klägern handelt es sich zum einen um einen Zahnarzt mit kieferorthopädischen Schwerpunkt und zum anderen um zwei Fachzahnärzte für Kieferorthopädie. Letztere betreiben eine Gemeinschaftspraxis. Die Kläger sind sowohl vertrags- als auch privatzahnärztlich tätig. Im März 2006 schlossen die Kläger einen Kooperationsvertrag mit dem Ziel einen weiteren, zunächst rein privatärztlichen Standort zu errichten. Zum Zweck ihrer gemeinsamen Ausübung privatärztlichen Tätigkeit wurde sodann eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts gegründet. Der Vertrag sah für den neuen Standort vor, dass der Zahnarzt hauptberuflich, die beiden Fachzahnärzte nur nebenberuflich tätig werden sollten (im Wechsel, einmal wöchentlich).
Die Beklagte zog die Kläger Ende 2008 mit drei selbstständigen Bescheiden zur Zahlung eines Kammerbeitrags in Höhe von jeweils rund 700 € heran. Der Heranziehung liegt die Beitragsordnung der Beklagten vom 11. Mai 1996 (MBl. NRW. S. 1361) in der Fassung der Änderung vom 16. Mai 2008 (MBl. NRW. S. 426) – BO – i.V.m. Nr. 1.5 der als Anlage zu § 2 Abs. 1 BO erlassenen Beitragstabelle zugrunde. Diese statuiert, dass Zahnärztinnen und Zahnärzte, die weitere Niederlassungen betreiben, pro Kalenderjahr zusätzlich zu dem Grundbeitrag von 240 € und dem an ihrer erste Niederlassung anknüpfenden Zuschlag von 830 € einen Zusatzbeitrag in Höhe von weiteren 830 € pro „Zweigpraxis“ zahlen müssen (Hinweis: Die entsprechenden Vorschriften wurden noch vor dem Urteil des OVG NRW geändert).
Die Kläger haben gegen die Heranziehungsbescheide der Beklagten im Januar 2009 jeweils gesondert Klage erhoben. Das VG Arnsberg gab den Klagen statt (Az: 13 K 96/09, 13 K 97/09, 13 K 98/09), woraufhin die Beklagte gegen die Urteile Berufung einlegte. Das OVG Nordrhein-Westfalen kommt in seinem Urteil vom 02.08.2011 zu folgenden Ergebnis:

Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 02.08.2011 (Az: 17 A 2220/09)
Die Berufung der Beklagten sei unbegründet. Als unstreitig könne vorweg festgehalten werden, dass die Kläger dem Grunde nach beitragspflichtig seien (§ 6 Abs. 4 Satz 1 HeilBerG). Die von den Klägern angegriffenen Heranziehungsbescheide könnten jedoch nicht auf Nr. 1.5 der Beitragstabelle in der hier maßgeblichen Fassung vom 16. Mai 2008 gestützt werden, da diese Vorschrift nichtig sei.
Fraglich erscheine bereits, ob die Vorschrift dem rechtstaatlichen Gebot der Normenklarheit genüge. Dies rühre daher, dass der Begriff der „Zweigpraxis“, der als Maßstab für die zu erhebenden zusätzlichen Beitrage diene, nicht gesetzlich definiert sei. Eine Auslegung des Begriffs könne mitunter zu unterschiedlichen Ergebnissen führen:
• Eine am Wortlaut orientierte Auslegung, verstehe die Zweigpraxis als Nebenpraxis zu einer Hauptpraxis.
„Das durch das Begriffspaar „Haupt" und "Neben" gekennzeichnete hierarchische Verhältnis impliziert, dass die in der "Zweigpraxis" erbrachten zahnärztlichen Dienstleistungen der Hauptpraxis zugerechnet werden. Das wiederum setzt die Identität des/der Betreiber von Hauptpraxis und "Zweigpraxis" voraus. An einer solchen Betreiberidentität fehlt es, wenn – wie vorliegend – der Zahnarzt an den verschiedenen Standorten als Mitglied unterschiedlicher Berufsausübungsgemeinschaften bzw. an einem Standort in Einzel- und am anderen Standort in Gemeinschaftspraxis tätig wird.“ [OVG NRW, Urteil vom 02.08.2011, Az: 17 A 2220/09]
• Eine systematische Auslegung von Nr. 1.5 der Beitragstabelle führe jedoch zu dem davon divergierenden Ergebnis, dass eine Zweigpraxis gleichbedeutend mit einer weiteren Niederlassung sei. Dafür spreche, dass für weitere Niederlassungen „je Zweigpraxis“ ein Zuschlag von 830 € erhoben werde – unabhängig von der konkreten Ausgestaltung. Nach dieser Auslegung wäre die Betreiberidentität kein zwingendes Erfordernis.
Im Ergebnis könne eine Entscheidung vorliegend dahinstehen, da die Vorschrift Nr. 1.5 der Beitragstabelle aus anderen Gründen nichtig sei. Gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 HeilBerG sei es Aufgabe der Kammern die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Beitragssätze der Kammermitglieder festzusetzen. Insoweit stehe den Kammern ein weiter Spielraum zu. Es unterfalle nicht dem Tätigkeitsbereich des OVG NRW, festzustellen, inwieweit die Beklagte die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden habe. Der Prüfungsrahmen umfasse vielmehr die Frage, ob die Kammer mit der Beitragsordnung die äußersten Grenzen (Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das aus dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abgeleitete Äquivalenzprinzip) ihres Gestaltungsspielraums überschreite. So sei der vorliegende Fall gelagert, da die Vorschrift Nr. 1.5 der Beitragstabelle gegen das Äquivalenzprinzip verstoße.
„Kammerbeiträge sind Gegenleistungen für Vorteile, die das Mitglied aus der Kammerzugehörigkeit oder einer besonderen Tätigkeit der Kammer zieht oder ziehen kann. Das Äquivalenzprinzip fordert, dass zwischen der Höhe des Beitrags und dem Nutzen des Mitglieds ein Zusammenhang besteht. Die Höhe des Beitrags darf nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen, den er abgelten soll. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass eine berufsständische Kammer in erster Linie die Gesamtbelange ihrer Mitglieder zu wahren hat und daher der für die Beitragsbemessung maßgebende Nutzen nicht in einem unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil bestehen muss, der sich bei dem einzelnen Mitglied messbar niederschlägt, sondern weitgehend nur vermutet werden kann.“ [OVG NRW, Urteil vom 02.08.2011, Az: 17 A 2220/09]
Lege man diesen Maßstab zugrunde, fehle es bezüglich des Zweigpraxiszuschlags an der sachlichen Rechtfertigung. Mit 830 € sei er genauso hoch, wie der Beitrag eines nach Nr. 1.1 niedergelassenen Zahnarztes. Dieser Verdoppelung des Zuschlags eines Zweigpraxisbetreibers stehe indes keine Duplizierung der Vorteile gegenüber, die dieser aus dem Wirken und der Existenz der Kammer ziehen könne. Das ergebe sich daraus, dass ein Teil der Vorteile, die durch die Kammermitgliedschaft entstünden, bereits mit dem Zuschlag für die Erstniederlassung „endgültig“ abgegolten seien (z.B.: Wahrnehmung der beruflichen Belange des Kammermitglieds in ihrer Gesamtheit). Anders müssten solche Vorteile bewertet werden, die standortbezogen seien. Hier komme ein zweigpraxisbezogener Zuschlag in Betracht, der aber nicht dieselbe Höhe haben dürfe, wie ein (Erst-) Niederlassungszuschlag.
Auch die Möglichkeit, höhere Einkünfte infolge der Eröffnung einer Zweigpraxis zu generieren, rechtfertige keine Zuschlagsverdoppelung. Zwar steige (bei typisierender Betrachtung, die sich aber realitätsgerecht am typischen Fall zu orientieren habe) mit Zunahme der zahnärztlichen Einkünfte auch der Nutzen der Kammermitgliedschaft. Jedoch müsse beachtet werden, dass der Betrieb einer „Zweigpraxis“ in der Realität eben nicht typischerweise eine Verdoppelung der Einkünfte mit sich bringe.
Selbst wenn man davon ausgehe, dass die Höhe des Zweigpraxiszuschlags vorliegend noch von der Typisierungsbefugnis des Normgebers gedeckt sei, scheide eine Wirksamkeit der Vorschrift Nr. 1.5 der Beitragstabelle aufgrund mangelnder, aber erforderlicher Härteklausel aus.
„Die Typisierungsbefugnis des Normgebers wird unter anderem dadurch begrenzt, dass die durch die typisierende Regelung eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen dürfen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Überschreitet die Intensität des Eingriffs das zulässige Maß, ist zumindest eine Härteklausel erforderlich. Einer derartigen Härteklausel hätte es vorliegend bedurft, da der "Zweigpraxiszuschlag" - der Auslegung der Beklagten folgend - unterschiedslos alle "weitere(n) Niederlassungen" erfasst und damit etwa auch solche, die – wie vorliegend – an einem ohnehin bereits vorhandenen zahnärztlichen Berufsausübungsstandort begründet werden. In Konstellationen der letztgenannten Art erreicht der durch die "Zweigniederlassung" verursachte Mehraufwand der Beklagten, der von ihr zur Rechtfertigung des "Zweigpraxiszuschlags" herangezogen wird […], regelmäßig nicht ansatzweise die Höhe des Aufwands, der ihr in Bezug auf die Erstniederlassung entsteht. Wird in derartigen Fällen gleichwohl ein weiterer Zuschlag in voller Höhe des (Erst-) Niederlassungszuschlags erhoben, berührt dies den Anspruch auf Gleichbehandlung in nicht unerheblicher Weise mit der Folge, dass die Beitragsordnung die Möglichkeit von Billigkeitsmaßnahmen im Einzelfall vorsehen muss.“ [OVG NRW, Urteil vom 02.08.2011, Az: 17 A 2220/09]
Aufgrund dieser Sachlage könne es nach Ansicht des OVG NRW im Übrigen dahinstehen, ob durch die konkrete Ausgestaltung der Vorschrift Nr. 1.5 der Beitragstabelle neben den vorgenannten Verstößen auch eine Missachtung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht komme.

03.04.2012
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RA Jens-Peter Jahn
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